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澳、韓兩國身心障礙者就業與職重制度對國內發展的啟示
2019-01-30    文章來源:就業安全半年刊

國內的職業重建制度發展從1997年社區化就業服務開始以來,已經有二十年,其中歷經各項法規的創建更新,各項服務的開創,專業人員的發展,整個職業重建服務似已有一定的規模,然而各方從業人員本著積極學習的精神,仍期待參考國際間的做法,期待國內的制度有更好的發展。國內於2018年10月份舉辦「2018年度促進身心障礙者就業國際研討會:建構高品質的身心障礙者職業重建專業服務」,本文將簡要介紹其中兩個國家-澳、韓兩國-之職業重建制度特色,作為國內身心障礙者就業服務與職業重建未來發展的參考。

壹、澳洲身心障礙者就業服務與職業重建制度的特色

一、鼓勵福利申請者就業的「從福利到就業(Welfare-to-work)」政策

  澳洲聯邦政府早在1994年就提出「工作國家(Working Nation)」的政策以推動福利使用者積極就業,2006年起更延續推出「從福利到就業(Welfare to Work)」政策,持續提高福利津貼請領資格審查標準、同時透過共同責任機制(mutual obligation),規定有基礎就業能力的福利津貼申請者「必須以行動證明自己積極配合就業服務」才能維持請領資格。

  在這個政策之下,澳洲的社政制度(社會福利津貼、身心障礙津貼、失能給付年金等)與就業服務制度(一般性就業服務、障礙者就業服務、其他相關就業促進方案等),都依循著共同責任機制,引導著福利津貼申請者或福利服務使用者必須表現積極求職的行動。

二、由聯邦政府直接管轄全國各地的就業服務與職業重建業務

  澳洲聯邦政府早在1991年就與地方政府達成定期協議,聯邦政府承諾負責年金與勞動制度,地方政府則負責其他業務,多年來這個協議的共識一直沒有打破。也就是說,除了政策與法律訂定、制度設計之外,全國各地的就業服務相關業務的委託與管理都屬於聯邦政府權責。

  因為由聯邦政府統一管轄,一般性就業服務(Jobactive)或身心障礙就業服務(Disability Employment Services, DES)都各自依循全國一致的制度和流程在運作,包含服務單位與聯邦政府的合約書內容、服務指導原則、收案標準、評估基準、資訊管理系統操作步驟、績效指標定義、考核標準、計價方式、與其他服務系統連結或轉介的原則…等,不論求職者前往全國哪一處服務單位,所接受到的服務標準都一樣,差別僅在於在地的就業機會職類分布與個別機構的特色。

三、民營化與市場化的就業服務與職業重建政策

  近20年來,澳洲的就業服務政策其中之一就是逐步民營化、市場化。在民營化方面,澳洲已經達成將「全部的」「直接服務」都委託給簽約機構來執行,公部門僅保留1997年設置的Centrelink作為政府部門相關服務聯合窗口,以及由政府營運的就業媒合網站平臺jobsearch。

  早期政府部門下設有澳洲聯邦職業重建服務(CRS Australia),儘管其專業人員編制完整、組織內部專業支持制度與參考資源完善、提供的服務多元(包括職涯規劃、職業評量、勞動市場分析、心理評估、職業諮商、工作訓練、職務再設計、職場健康與安全等),聯邦政府考量成本與績效後仍於2015年3月正式裁撤之,其案量全數轉移由民間機構吸收,所有編制內的專業人員亦隨之轉入民間機構或其他單位。

  在市場化方面,澳洲聯邦政府則是持續透過各種措施來健全市場機制的發展,例如成立專責科室來負責管理政府與民間簽約機構的合作關係、設計足以同時吸引營利機構與非營利機構投入經營的經費給付制度、重視服務成果而不過度干涉服務過程細節、透過資訊系統長期累積的數據資料來調控服務單位的密度、透過星級評鑑制度來淘汰未達標準的簽約機構、評鑑時以同一區域內為範圍進行評比、為新投入市場的簽約機構提供充分的諮詢、維持市場資訊開放透明等。

  這些系統性的策略一方面可以維持市場運作的公平性,讓既有簽約機構與新進簽約機構都處在公平的競爭環境下,一方面可以刺激簽約機構達到預定服務水準,又同時兼顧維持營運所需的盈餘水準。在聯邦政府精心的制度設計、適度引導均衡發展、維持市場公開透明後,澳洲的身心障礙就業服務與一般就業服務已發展成為一個產業,不只讓國內的非營利組織與營利組織皆能持續經營,也持續吸引著外國組織投入澳洲就業服務市場。

四、「工作能力」評估結果同時作為社政與勞政服務分流的基準

  澳洲從福利津貼發放的資格認定、接受何種一般性就業服務或障礙者就業服務、服務提供者的計費方式與績效指標,都跟同一套「以工作能力評估結果為基礎進行服務分流」的評估基準有關。民眾可以向不同窗口(例如Centrelink、Jobactive provider、DES provider)申請福利津貼或就業服務,但能否接受服務、接受何種類型服務,都要先回到Centrelink接受工作能力評估。「工作能力評估」依評估工具與使用資格而由不同的人員執行,包括:「求職者分類工具」(Job Seeker Classification Instrument, JSCI)、就業服務評量(Employment Services Assessment, ESAt)以及工作能力評量(Job Capacity Assessment, JCA)。

  「求職者分類工具(JSCI)」是任何民眾申請福利津貼或就業服務的第一關。透過該結構化問卷的評量結果可以初步判斷填答者是否具有成為長期失業者的風險因子、可能的就業阻礙因素及所需的支持程度。評量結果區分為Stream A, B, C三級,分別代表不同就業阻礙程度與所需的就業協助。當JSCI結果初步判斷落在Stream C的求職者,通常會再接受就業服務評量(ESAt)進一步確認等級。

  「就業服務評量(ESAt)」的重點在於釐清求職者的就業阻礙、判斷最適合其需求的服務方案,因此評量結果可能有助於深入判斷求職者需求,並轉介到適合障礙者就業服務、社區發展服務單位、身心障礙企業或是判斷申請者無法從就業協助服務中獲益等。「工作能力評量工具(JCA)」主要是用來判斷身心障礙津貼(Disability Support Pension, DSP)的請領資格,相對來說更重視醫療證據或醫療相關專業評估報告,對於受評者過往的服務紀錄與配合參與度也很重視,也會進一步評估受評者是否有持續性的失能情形。

  透過就業服務評量(ESAt)或工作能力評量(JCA)得到民眾之工作能力等級,就會據此分流提供適合的服務,例如:若評估結果工作能力超過「每週15小時」級距者,則不符合津貼請領資格,評量結果會推薦他參與就業服務,並在共同責任機制下提供求職者「新啟動津貼(Newstart Allowance)」,其補助低於身心障礙津貼,且求職者必須積極參與及配合身心障礙就業服務才能維持請領資格。

五、善用全國性就業服務資訊系統作為政策制定的重要參考工具

  澳洲聯邦政府多年來已建立了完整的就業服務資訊系統(IT Systems)來管理民間簽約機構,內容包括各單位服務案量的匯報、個案服務進度的匯報、各項評估資料上傳及佐證的服務紀錄、就業或服務成果狀態(績效管理)等。

  除了平時作為工作人員填寫服務紀錄/報表回傳/傳遞評估或轉介資料等用途之外,聯邦政府制訂政策所需的參考數據也都來自於資訊系統。透過資訊系統可彙整個機構的服務成果數據,也可得知各行政區域的需求案量並據以估算該區域簽約機構接受星級評鑑時的指標水準;透過各機構提報的服務進度,可計算應支付的服務費用,而這些經費額度又可以用來進行各機構乃至於整體方案的服務成本效益分析;修訂前端需求評估與服務分流的統計分析(例如:「求職者分類工具(JSCI)」問卷中求職者就業不利因素的歸納、「就業服務評量(ESAt)」/「工作能力評量(JCA)」評量結果之工作能力級距的調整等)也可透過系統數據完成。因此,聯邦政府相當重視資訊系統的維護與正確性,社會服務部更設置有專責的科室與資訊科技人員來統籌該系統的設計與修訂。

貳、韓國身心障礙者就業服務與職業重建制度的特色

一、以五年為週期的中長期計畫推動促進身障就業各項政策

  韓國的身心障礙者就業促進五年計畫自1998年展開,以五年為一個週期,在國家政策下設定具體的執行目標並落實之,至今已邁入第五輪(2018-2022年)。透過五年計畫的執行,中央政府得以有系統的在全國推動促進就業政策,包括定額進用制度、審核雇主進用計畫、鼓勵雇主建立標準化職場或特例子公司、推動雇主辦理身心障礙認識宣導教育、制定各障別適用的職訓模組、不同產業所需的職訓模組、企業障礙認識宣導教育教材與宣導師資培育等,並且大多數都能收到顯著的成效。

二、政府扮演促進身障者就業與推動職業重建制度的主要角色

  韓國身心障礙者就業相關的核心專法有三,分別是1981年的「身心障礙福利法」、1990年的「身心障礙者就業促進與職業重建法」與2007年的「禁止歧視身心障礙者法」。身心障礙福利法促使中央政府由總理轄下設置身障福利管理委員會,並協調勞動與就業部、健康福利部和教育部推動包含職業重建在內的身心障礙福利相關政策。前述三個部會雖然各自主導轄下的職業重建業務,但服務內容大致皆涵蓋職涯發展、職業評量、輔導諮商、職前準備與訓練、就業機會開發與安置、職場輔導等面向,各部會所屬機構亦各自配置職業重建相關專業人力,在專業度上相對完備。

  這三個部會分別於全國設置專責單位,例如:韓國身心障礙者發展院(Korea Disabled People’s Development Institute, KoDDI,由健康福利部設立)、特殊教育資源中心(由教育部設立)及韓國身心障礙者就業促進公團(Korea Employment Agency for the Disabled, KEAD,由勞動與就業部設立)。其中KEAD為勞動與就業部所轄執行就業促進與職業重建政策的專屬單位,它設有20個KEAD地區分支機構,主責全國各地的雇主義務進用方案、雇主的身心障礙認識宣導教育課程、標準職場及特例子公司推廣、就業輔具服務、身心障礙者就業服務方案、身心障礙者職業訓練中心、客製化職業訓練中心、職業重建服務模式的研發與創新等業務。

  韓國的身心障礙者就業服務暨職業重建服務基本上都是由中央政府三個部會轄下的專責單位及各地分支機構所提供,近年來雖然有部分民間機構開始承接公部門委託的支持性就業服務或客製化就業服務方案,但服務能量相對較小。

三、透過對雇主聘用之規範與提供多樣職業訓練模式促進身障者就業

 韓國的職業重建制度很大的比重是放在對雇主的規範上。中央政府大力推動身心障礙者定額進用制度,除了繳納罰金外亦規定未足額進用的雇主必須提出具體的進用計畫並審核之,在這個基礎下,又鼓勵雇主成立特例子公司或標準化職場以符合定額進用的人數比例、或代金的減免等。

  另一方面,韓國政府也把重心放在對身心障礙者的職業訓練上。KEAD轄下共成立了5個職業能力開發院、5個特定障別職業訓練中心、3個客製化職業訓練中心。這13個訓練機構提供的訓練模式包括:整合式的訓練專班及特定障別訓練專班、依雇主需求設計的客製化技能訓練班、身心障礙勞工在職訓練班、身心障礙公教人員線上培訓課程等,訓練對象除了身心障礙參訓者之外,也包括家長、特殊教育學校老師、雇主等。

  2005年起,職業能力開發院開始提供視障者、聽障者、腦傷者、精障者職訓專班,2008年起擴及智障者職訓專班,2016年起開始正式分區設立特定障別職訓中心;至於客製化技能訓練方面,職業能力開發院自2004年時就已經開始與企業接洽並量身打造客製化職訓專班,並於2014年起正式分區設立客製化職訓中心。基本上,韓國是以中央政府的層級來主導並設置公立的身心障礙者職業訓練中心及客製化訓練中心,並持續針對不同障別的特質與學習特性、或不同產業所需技能來設計標準化的訓練模組與教材。

四、辦理企業內障礙認識宣導成為雇主應盡義務

  實施定額進用制度一段時間後,韓國政府意識到雇主/社會的障礙認識(disability awareness)與接納度才是影響僱用決定的根本因素,於是在2007年「身心障礙者就業促進與職業重建法」修正案中,要求雇主應定期辦理一定時數的身心障礙認識宣導教育,以促進企業雇主及其他員工對身心障礙者的理解與接納,而就業及勞動部門也必須負責編制並推廣障礙認識之宣導教材。於是勞動與就業部透過KEAD及轄下的就業發展研究所(Employment Development Institute, EDI),依障別/產業別/宣導對象層級而制定了不同的宣導教材,並培育出一群合格的宣導師資來執行宣導教育。2010年起,這個障礙認識宣導教育的要求升級成為雇主應盡的義務(2018年起更訂定罰則),進一步增加了每年提供的總宣導時數。

叄、對國內身心障礙者就業與職業重建制度的啟示

雖然每個國家之國情不同,在促進身心障礙者就業及規劃職業重建制度上,各有其國情與文化脈絡,並無法完全移植,然而國外發展的經驗卻仍值得我們好好思考國內的現況,以及未來的發展方向。本文簡述了澳洲及韓國之就業服務與職業重建制度,針對上述內容有一些想法,也許可以作為國內的參考:

一、需要中長期身心障礙者就業政策之規劃

  澳洲與韓國在身心就業服務政策與職業重建制度上,法規與中央或聯邦政府似乎扮演強大的推手。以澳洲為例由聯邦政府依循「從福利到工作」的政策方向主導制度訂定與管理直接服務。韓國則是定期透過五年為一周期之國家計畫,帶領就業服務與職業重建往政策目標邁進,影響層面擴及教育、社福與勞政等部會。我國這幾年在就業服務與職重制度雖也有長足發展,然而在發展方向上與制度規劃上卻亟需更長遠的思考。國內的就業服務與職重制度該如何持續發展,中央相關部門似有必要進行政策性的討論與規劃。

二、找出中央政府、地方政府及民間單位的最合適的合作與分工方式

  如前述,在身心就業服務政策與職業重建制度上,澳洲與韓國之中央政府或聯邦政府扮演強大的推手。然而,澳洲強調民營化與市場機制以培養民間機構之能量,韓國則透過中央政府設立的公立機構,在各地劍及履及地強化政策制度之推動與落實,相對而言在民間機構的培植較為有限。以我國現階段的狀況,具有財力與人力的地方政府、具有專業實力的民間機構常都在六個直轄市,但其他縣市限於財源、人力、專業能力,在發展健全的制度與提供高品質服務方面頗有挑戰,或許需要更進一步討論以找出中央、地方政府及民間單位的最合適的合作與分工方式,讓較為偏遠之縣市能有機會發展。

三、中央帶頭發展多元的身心障礙者職業訓練

  韓國在發展身心障礙者的職業訓練上用了不少心力,已經在各地區發展出融合職訓、特定障別職訓與客製化職訓方案。國內在身心障礙者職訓專班多委由地方政府主責,地方政府再委託民間辦理混合障別之身障職訓專班。地方政府所委託開設的訓練職類常受限於在地資源單位(尤其非直轄市),訓練期程通常較短,民間機構的專業度也較為不足,整體訓練成效較為有限。或許中央在身心障礙者職業訓練政策方面,可以更積極的投入資源,與廠商合作或針對有前景的產業進行更多的合作,提升身心障礙者就業所需的技能與準備度,增進其就業機會。

四、針對企業展開對身心障礙者認識之宣導很重要

  第一線的就服人員在推薦身心障礙者就業時,面臨的最大困難往往是來自企業對身心障礙者之錯誤刻板印象,需要對企業進行更多的宣導才能夠改善。韓國透過法規與制度面的設計,讓辦理企業內障礙認識宣導教育成為企業應盡之義務。我國這幾年在改善社會對障礙者之接納度上有了顯著進步,然而在企業主的宣導上似乎仍未找到理想的著力點,多靠各民間單位及第一線人員單點的努力其成效非常侷限,期待制度面與策略上可以有更整體性的推動與改變,才能有助於第一線就服員的就業推介。

五、發展良好的資訊系統並且善用它

 澳洲在發展身心障礙者就業服務與職重制度時,透過資訊系統的資料數據分析作為政策規劃之參考,讓人印象深刻。我國在發展身心障礙就業服務時,也同時建置了專業人員使用的全國性資訊系統,讓這套建置多年的資訊系統發揮其應有功能,作為大數據分析或政策研究似乎是令人期待的用途。或許相關部會可以多考慮給予這套資訊系統更多的關注,提供較好的系統硬體、程式設計、維護,也有機會讓更多有興趣的研究者提取研究資料,作為實證研究的成果與政策制訂參考。

肆、結語

  本文受限於篇幅簡要介紹澳、韓兩國之職業重建制度之內容,從澳洲與韓國的的發展脈絡可知,身心障礙者就業與職業重建服務在各國多被視為積極發展的重點政策,且在各自的發展脈絡中展現其特色,值得國內參考與學習。