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從促進就業計畫到社會企業政策發展脈絡中,觀察社區勞動力提升的幾個現象
2017-11-02    文章來源:就業安全半年刊

李庚霈/國立臺灣師範大學復健諮商研究所兼任副教授

壹、楔子/前言
  哲學家認為:天底下只有三件事,一件是「自己的事」:自己能安排的事;其次是「別人的事」:別人在主導的事;第三件是「老天爺的事」:老天爺管轄的事,視為內在心理情緒的事。所以,助人服務專業人員的人生價值觀應該是:要打理好「自己的事」,也要關心「別人的事」,更要操心「老天爺的事」?!而政策規劃與決策者在法令制定上,更應具有此胸懷及素養,方能使所規劃執行的法令都成為「利益眾生」良策。因此,以此觀點揆諸臺灣經濟奇蹟的創造,應該可以說是來自於多面向發展與努力,肇始於「耕者有其田」農業基礎,支持「策略性計畫經濟的工業發展」,進而至現代「後工業社會」與「智產工業」,及現代許多國家的行業規劃目標中,未來從業人口居多數的服務業。
  所以,從民國80年代觀察,臺灣除面臨關廠歇業與企業海外設廠,失業率由原先1-2%,攀升到3%以上,引發恐慌外,加上81年就業服務法發布實施,開啟引進外勞補充勞力密集產業缺工所需,進而以外勞引進繳納就業安定費,設立專款專用就業安定基金專戶,促進國內失業者、弱勢族群等就業促進與職能提升之用,因而87年研訂實施就業促進措施,88年“勞工保險失業給付實施辦法”之行政命令,到92年提升至法律位階之“就業保險法”。其間,88年臺灣發生了百年以來的“921大地震”天災,震出了臺灣勞、資、政、學、研五方,對“政府應變的行政效率與效力及問題解決策略的思維”、“企業社會責任”及“社會公益力的向上提升”等面向,在事件前因後果之省思,更因而規劃實施,最接近人性群策群力的“各項社會改造大工程策略”,發揮了與中山先生所倡導的「盡一人、十百人、千萬人能力,服一人、十百人、千萬人之務」,各盡其份,充分展現人類的“道德心”,進而實現「人盡其才、地盡其利、物盡其用、貨暢其流」的“國家產業與社會人力資源及勞動力培育、運用及開發”之公共政策極致效益。
  本研究試圖以社會、心理、人力資源、勞動經濟與社區組織與發展工作相關哲理與理論為基礎,進行檢視將近二十多年政府戮力,「從促進就業計畫到社會企業政策發展脈絡中,社區勞動力提升的幾個現象」之真正意義與價值,進而提出未來發展趨勢之規劃參考建議。
貳、從促進就業計畫到社會企業政策發展脈絡相關檢證理論及命題
一、從歷史軌跡巡禮,建構思考檢驗命題
  話從前述民國88年9月21日發生的百年大地震前後歷史軌跡說起。在此百年大地震前,臺灣正面臨著「產業結構須轉型與關廠歇業、工廠外移」之景氣緊縮衰退,非自願性離職之被資遣員工增加情形,政府亟須思考尋求“如何降低失業人數”與“促進就業方案”,因而於87年針對“無一定雇主”等族群失業問題,著手規劃實施首波的「就業促進實施要點」,預計與88年即將實施解決“有一定雇主”失業者社會保險(勞工保險失業給付實施辦法)同步實施,以有效解決全國之失業者與就業促進問題。不料88年方實施不久,即發生了“921大地震”重大天災事件,對政府的施政與應變能力形成了一大考驗。勞動部緊急於88年9月21日起,在受災地區除緊急推出「以工代賑」,協助受災民眾度過重建家園初期的生活,繼而推出就業重建大軍、永續就業工程等計畫,推動重建,逐漸開啟建構民間團體與政府在推動促進就業策略方面的夥伴關係。形成了後續的一連串推動實施的多元就業開發方案、培力就業計畫、特例子公司、社會企業等各階段各種就業促進計畫工程,在“社區勞動力提升"的幾個現象效益,及未來走向的幾個思考檢驗命題。
命題一:91年6月實施「多元就業開發方案」前,「災區重建之以工代賑」、「重建大軍」、「永續就業工程」等就業促進計畫,在社會、心理、人力資源、勞動經濟與社區組織與發展工作方面之意義與實際效益價值為何?
命題二:91年6月實施「多元就業開發方案」就業促進計畫後,其在社會、心理、人力資源、勞動經濟與社區組織與發展工作方面之意義與實際效益價值為何?
命題三:99年3月17日於災區推出後到目前持續推動之「培力就業計畫」,其在社會、心理、人力資源、勞動經濟與社區組織與發展工作方面之意義與實際效益價值為何?
命題四:行政院於103年9月發布實施之「社會企業行動方案」,其在社會、心理、人力資源、勞動經濟與社區組織與發展工作方面之意義與實際效益價值為何?
二、思考檢驗命題之相關哲理與理論概述
(一)社會學相關理論哲理主要內涵概述
  由社會學領域之「結構/功能/系統論」、「衝突論」、「形象互動論」、「交換論」等論見方面進行探討。
1. 結構/功能/系統理論方面(structure /functionalism/ system theory):再三強調社會各部門是相互關聯的,此種相互關聯的特質乃組成功能體系。其主要概念常包括四個基本命題:每一個體系(1)各部門在功能上是關聯合作與相配合的;(2)有助於該體系的持續運行操作;(3)都包含數個次級體系(subsystems);(4)本身是穩定和諧的,不易有所變遷(change)。
2. 衝突理論(conflict theory):認為變遷是必然的,而且也是急遽的,社會變遷的後果是破壞性而非建設性的。
3. 社會交換理論(social exchange theory):酬賞概念是社會交換理論的基石,也因而衍伸出酬賞與懲罰、取與給、利潤與成本等概念做為解釋團體的特質。
4.形象互動理論(symboblic theory):人際互動過程、溝通所採取運用的管道,如語言、圖騰、手勢、肢體與非肢體語言等。
(二)心理學相關理論哲理主要內涵概述
  由心理學領域之「佛洛依德(Sigmund Freud)的人格結構理論」、「馬斯洛(Abraham Harold Maslow)的需求層次理論(need hierarchy theory)」等論見方面進行探討。
1.佛洛依德的人格結構理論:認為人格是一個整體,係由本我(id)、自我(ego)及超我(super ego)等三個部分所構成。“本我”是人格結構中最原始的部分,是生之本能。強調趨樂避苦的「唯樂原則」(pleasure principle);“自我”是個體出生之後,在現實環境中由本我分化而來的,強調「現實原則」(reality principle),是位於本我與超我之間,對本我的衝突及超我的管制具有調節緩衝的功能;“超我”是人格結構中的道德部分,對自我與本我負有監督功能,係強調完美原則(perfection principle)。
2.馬斯洛的需求層次理論:認為動機是人類生存成長的內在動力,而此等內在動力是由多種不同性質的需求所組成,各種需求之間有高低層次之分,依序由下而上包括生理需求(physiological need)、 安全需求(safety need)、愛與隸屬的需求(love and belongingness need)、尊重需求(esteem need)和自我實現需求(self-actualization need)等5種,只有低層次的需求獲得相當滿足之後,人類才會採取行動以滿足高一層次的需求。前面四種需求為基本需求(basic need),又稱匱乏需求(deficiency need),而自我實現需求(self-actualization need)是衍生需求(meta need),又稱存在需求(being need)。
(三)人力資源相關理論哲理主要內涵概述
  強調人力資源發展是國力形成的基礎,所以,一個國家的真正財富及其政治、經濟、社會發展的潛能,以其國人天賦才能是否得以充分發展與有效利用為準。正如馬歇爾所強調的「所有資本中最有價值的是投資在人上的」。自從1960年代人力資本理論興起後,世界各國開始重視人的能力培養,即強調教育、訓練、就業資訊健康與工作條件的加強,使大家認識到「人力資本形成」比「物質資本形成」對經濟成長更重要。所以,人力資本理論強調人力資本投資提高人力素質,增加生產力,使廠商增加利潤,以及個人增加所得的基本論點。
(四)勞動經濟學相關理論哲理主要內涵概述
1.李偉士(Lewis 1954)的經濟發展理論:隨著工業社會發展,勞動需求量愈來愈多,勞動供給量漸呈短缺之勢,導致薪資報酬節節升高,產生「勞動供給曲線後彎」現象,對休閒、生活品質的注重,取代了工時的投入,使勞動供給達到全面性的短缺。若無法及時趕上產業升級腳步,則縮小規模慘淡經營,或關廠歇業、產業外移,加深產業空洞化疑懼,使勞資關係丕變,社會問題浮現。
2.工資理論(wage theory):一般分為「生存費用說」、「工資基金說」、「生活程度說」、「議商說」等4種。
(1)生存費用說:係馬爾薩斯、李嘉圖諸氏所揭櫫的。認為工資有一個最低量,以維持工人最低生活所需的費用,工資絕不能低於此數,不然就無以維生。
(2)工資基金說:工資是由雇主從一固定的基金中所支出的,如果工資付多,則雇主利潤就少;反之,則多,而此種假設是錯誤的。
(3)生活程度說:工資是取決於勞動者所要追求或維持的生活程度,想維持高的生活程度,工資亦高;反之,則低。
(4)議商說:工資實際上是決定於雇主與工人雙方在議商時所具之力量,雇主的力量大,工資就低;反之,則高。
3.熊彼得創新說(動態說)的利潤理論:在靜態社會中,利潤是不可能產生的,唯有在動態社會中,企業家不斷的努力創新,始能產生利潤。故,利潤是創新活動的結果,是對企業家從事創新活動的報酬。
4.一般均衡理論:係法國瓦爾拉斯的理論,著重經濟各部門或單位之間的互相關聯性,要求整個經濟社會中所有各部門的均衡,亦是「完全的凱因斯模型/體系」(complete Keynesian model/system),係指產品市場、貨幣市場與勞動市場同時達到均衡的情形。
(五)社區組織與發展工作相關理論哲理主要內涵概述
  社區工作是一種直接社會工作的方法。有廣義與狹義意涵。目前華人社會工作者通用的是指狹義定義,即指以社區為對象的社會工作介入方法,“透過組織社區內居民參與集體行動,去釐清社區需要,合力解決社區問題,改善生活環境及素質;在參與過程中,讓居民建立對社區歸屬感,培養自助、互助、及自決的精神;加強居民的社區參與及影響決策的能力和意識,發揮居民潛能,培養社區領袖才能,以達更公平、正義、民主及和諧的社會”。 一般分成5種:
1.增能/充權/賦權/賦能理論:增強個案尋求與運用資源解決問題之能力。
2.積極工作福利:權利與義務相對概念。
3.地方發展或自助模式:社區變遷可經由社區多數人廣泛參與目標,決定與行動而達成。
4.社會計畫或技術援助模式:複雜工業社會環境的變遷,須由專門計畫與技術能力運用,以引導變遷。
5.社會行動或衝突模式:居於劣勢者為向更大社區做適度要求,以符合社會正義與民主的資源及待遇。
參、社區勞動力提升的動力及不可思議的幾個奇蹟現象
一、幾個思考檢驗命題主要內涵與成效之精要概述
(一)命題一:勞動部緊急於88年9月21日起,在受災地區除推出「以工代賑」,協助受災民眾度過重建家園初期的生活,繼而推出就業重建大軍、永續就業工程等計畫,推動重建,建構民間團體與政府初期的實驗就業夥伴關係。
(二)命題二:91年6月實施「多元就業開發方案」就業促進計畫後:
1.當年行政院勞工委員會參考歐盟「第三部門就業方案」精神,接續推出「多元就業開發方案」,期藉由第三部門在地方的活力,建構政府部門與民間企業及團體之合作夥伴關係,提供各類具社會公益或能創造經濟效益,進而滿足社會需求,凝聚出社會力量,創造在地就業機會,增進就業技能與就業準備之計畫,雙方在社會經濟結構轉變之際,共同努力度過了臺灣失業的高峰期。
2.該方案結合具創意性、地方性及發展性計畫,如文化保存、工藝推廣、照顧服務或環境保護等,改善地方整體居住環境及生活條件,促進在地產業發展,帶動其他工作機會,引導失業者參與計畫工作,重建工作自信心,培養再就業能力 ; 推動至今,持續視環境的變遷適時調整,期許能積極地提供失業者,特別是婦女、中高齡及身心障礙者等弱勢族群在地工作機會,免於生活的困頓。同時,讓職場上的弱勢族群,獲得了新技藝與新知識,開展出生命新格局,肯定了自我的價值,為自己創造重返職場的機會。而地方與社區也因為特色計畫的執行,使人力與資源獲得整合,工藝得以傳承,產品因此創新,地方特色重新發揚,活力從此再現,建構出優質且豐富的在地生活,進而打造在地產業永續經營之典範。
3.而今,十多年過去了,越來越多的多元團體與當地的社區文化、公共利益緊密地結合在一起;越來越多的弱勢族群找回了自信,也看見地方居民凝聚越來越深厚的情感。多元就業開發方案推動至105年12月底止,已結合政府部門與民間團體資源共同推動8,934餘項計畫,協助逾12萬名失業者就業,或許可以說是創造了另一種公部門就業促進模式的典範與能量吧!
命題三:99年3月17日於災區推出後到目前持續推動之「培力就業計畫」:
1.98年臺灣尚未脫離金融海嘯的影響,又遭逢莫拉克八八風災的無情摧殘,當此之時,多元計畫的持續推動,不但深化了人們對於土地的認同,各單位更在行有餘力之際,幫助其他需要協助的勞工朋友,也為自己和家庭提供了一條出路。
2.於風災之後,雖然重建之路千頭萬緒,為能貼近家園、產業、生活及文化重建等之需求,勞動部於99年3月17日,於災區推出計畫類型不限,且操作模式較彈性,主控資源較充足之「培力就業計畫」,由政府與民間團體合作創造災區就業機會,適切地協助災區重建工作。為納入企業之參與,並促成創新性質之計畫產生,培育相關人才,建構國內社會經濟發展之基礎,以培力就業計畫此一較彈性之補助模式來推動,爰於101年5月10日修正發布本計畫,擴大實施區域與計畫範疇,新增納入產業轉型或創新、社會性事業創業、特定族群之創業或就業支持系統及區域再生發展或促成服務、產業之垂直或水平整合計畫,提供職業訓練、輔導及長期陪伴資源,結合民間團體、政府部門及企業單位之人力與資源,透過充分對話,激發社會力展現,建立政府及民間合作夥伴關係,並規劃以培力就業計畫作為政府與民間合作推動發展社會企業的輔導或育成平臺,協助民間團體發展社會企業。
3. 培力就業計畫補助項目包含用人費用、其他費用、職業訓練及諮詢陪伴等費用。在企業、民間以及政府單位的通力合作之下,全國激發出一股積極的挑戰力與團結能量,展現各式各樣豐碩的果實。推動至105年12月底止,已推動209項計畫,協助4,821名失業者就業。如永齡基金會倡議的“有機園地”、慈濟功德會的“組合屋”…等各種希望的善果。
命題四:行政院於103年9月發布實施之「社會企業行動方案」:
1.勞動部自91年推出“多元就業開發方案”及“培力就業計畫”,與民間團體、企業共同成長,透過計畫累積經營管理能力,提升服務深度與廣度,並建立諮詢輔導機制、辦理專案經(管)理人實務課程訓練提升產業管理能量、帶入社會企業經營觀念、研究公平貿易之指標及模式、引導企業成為民間團體組織發展之永久夥伴關係,以供借鏡等。
2.在發展社會企業實際的作法上,勞動部引進企業能量扶助及投資民間團體推動發展社會企業,以形塑社會企業氛圍,倡議企業社會責任之發揮,以協助執行“多元與培力”之民間團體,透過輔導與評估意願及發展潛能,尋求企業合作與投資,導入企業資源,並引介縣市政府提供相關資源,補助與培育建構適合發展「社會企業」的基礎環境,藉由融合民間團體、企業及政府三者之力量,勾勒臺灣永續發展的新藍圖。
3.行政院爰於103年8月13日至105年12月31日發布實施「社會企業行動方案」,
(1)願景:營造有利於社會企業創新、創 業、成長與發展的生態環境。
(2)目標:提供友善社會企業發展環境、建構社會企業網絡與平臺、強化社會企業經營體質等三目標。
(3)策略:調法規、建平臺、籌資金、倡育成等四策略。
(4)方案由經濟部、勞動部及衛生福利部等單位,自103年8月13日至105年12月31日止,已完成六項量化成果,包括:育成102家新創社會企業、協助52家社會企業參與國際論壇、完成467件社會企業輔導案例、參與3場次社會企業國際交流活動、辦理至少8項社會企業法規調適案件,及35項法規諮詢協處案件、結合公益創投、天使投資人、民間企業、社會企業信用保證專案等投融資金,挹注3.2億元促進社會企業發展等。以及達成四項質化成果,包括:①透過政府積極宣導倡議,提升公部門、社會大眾、民間企業對社會企業議題的認知與瞭解,並協助新創社會企業爭取社會支持,降低相關法規遵循成本,營造社會企業創業環境;②打造社會企業之生態系統,如建置交流平臺、社會企業共同聚落等,吸引青年投入社會企業行列;③經由跨部會整合各方資源與支援服務,成立完整社會企業輔導體系,並有效引入民間資源,如創業育成資金、社群媒合、人才培育、業師陪伴等輔助措施,提高社會企業經營能力並蓬勃發展;④鼓勵並協助社會企業參與國際相關活動,建立國際社會企業網絡;並設計可行之誘因機制吸引國外標竿社會企業與公益創投組織來臺設點或進行經驗分享交流,提升社企國際知名度。
二、相關哲理與理論檢證四個命題
  經由前面“四個命題”的實施概況效益,輔以“相關檢證哲理與理論”進行檢視,可以得悉“從促進就業計畫到社會企業政策發展脈絡過程中,各個階段的人力智慧與創意及資本財務的投入,是促使社區勞動力提升動力” 的重大關鍵因素,因此,嚐試著檢證如下:
(一)命題一:91年6月實施「多元就業開發方案」前,「災區重建之以工代賑」、「重建大軍」、「永續就業工程」等就業促進計畫,對災區勞動力盤點與運用情形,似乎符合1.社會學之“結構/功能/系統理論”;2.心理學之“自我人格結構與生理、安全需求滿足”理論;3.人力資源之“人力職能教育”概念;4.勞動經濟之“工資與一般均衡”理論,及5.社區組織與發展工作方面之“增能/充權/賦權/賦能”、“積極工作福利”、“地方發展或自助模式”、“社會計畫或技術援助模式”等理論哲理,所強調論述的意義與實際效益價值。
命題二:91年6月實施「多元就業開發方案」就業促進計畫後,檢證其在區域與社區勞動力運用與職能提升情形,似乎符合1.社會學之“結構/功能/系統理論”與“社會交換理論”;2.心理學之“自我人格結構與生理、安全、愛與隸屬等需求滿足”理論;3.人力資源之“人力職能教育、培育與訓練”概念;4.勞動經濟之“工資與一般均衡”理論,及5.社區組織與發展工作方面之“增能/充權/賦權/賦能”、“積極工作福利”、“地方發展或自助模式”、“社會計畫或技術援助模式”等理論哲理,所強調論述的意義與實際效益價值。
命題三:99年3月17日於災區推出後到目前持續推動之「培力就業計畫」,檢證其在區域與社區勞動力運用與職能提升,進而與國際接軌情形,似乎符合1.社會學之“結構/功能/系統理論”、“社會交換理論”與“形象互動理論”;2.心理學之“自我人格結構與五種需求滿足”理論;3.人力資源之“人力職能教育、培育與訓練,財力與生產力”概念;4.勞動經濟之“工資與一般均衡及經濟發展理論”,及5.社區組織與發展工作方面之“增能/充權/賦權/賦能”、“積極工作福利”、“地方發展或自助模式”、“社會計畫或技術援助模式”及“社會行動或衝突模式”等理論哲理,所強調論述的意義與實際效益價值。
命題四:行政院於103年9月發布實施之「社會企業行動方案」,檢證其在區域與社區與跨域勞動力運用與職能提升,進而與國際接軌情形,似乎除了“工資基金說”外,其餘應可符合“社會學”、“心理學”、“人力資源”、“勞動經濟”、“社區組織與發展工作”等各方面之理論哲理,所強調論述的意義與實際效益價值。
三、不可思議的幾個奇蹟現象
  經由前述各項檢視論證,及進一步由“歐盟第三系統就業工程計畫”、“日本就業機會開發作法”、“美國區域整合型就業促進方案”、“愛爾蘭及英國社會企業實施情形”等相關文獻資料,可以發現這些在臺灣漸進逐級實施的“就業促進計畫到社會企業”,已經創造了幾個在“勞動力運用與職能提升”,及「社區組織與發展」社區工作與「積極工作福利」等相關理論與實務方面,不可思議得奇蹟現象之體現與驗證:
(一)實現與國際接軌及同步:藉由國際相互借鏡交流經驗,滾動修正研擬“向上提升的區域與全國性優質勞動力培育運用與就業促進計畫”,有別於傳統僵硬的政策規劃與決策模式。
(二)社會計畫與地方社區發展及行動相互呼應連結:經由政府部門創造或是民間社區意識凝聚與行動力量整合,結合社區與區域各種產業特性提案,讓職場上的弱勢失業族群,從就業計畫中提升再就業能力及動能。
(三)逐步成熟的社會企業倡議與經營:地方與社區因為這些專案計畫或是在地組織的耕耘,使人力與資源獲得整合,帶動社區社會企業的逐步成形發展,使需要工作者與社區融合並共同成長。
(四)勞、資、政、學、研與民間組織等六方的分工合作,群策群力,展現了極致的“企業社會責任”,發揮人類的“道德心”天性。
(五)創造了全民關心地方與全國性公共議題,發揮「由下而上」,自動自發主導議題,在中央與地方政府「由上而下」的充分溝通、協調與扶持各地方、社區事務,促使積極熱切尋求解決問題的“創新力”與“創造力”之展現,提升地方、社區與社會向上能量。
(六)培養社區領袖與專業人力及知能,以切中時宜研擬提案及規劃與執行能力,紮穩社區自立自足能量。
(七)展現了社區參與公共議題之“適性”、“必要性”、“優先性”、“迫切性”、“法理情兼顧”、“新、速、實、簡”等原則。
(八)展現了社區參與公共議題之“活力”、“專精”、“價值”、“堅持”、“發現”、“感動”等特質與“責信”。

肆、結語
  總之,近年來全球面臨「高齡化與少子女化」,及經濟大環境在資本主義及市場經濟法則下運行,出現崩壞危機的週期已逐漸縮短,而恢復期亦慢慢拉長。此時國際社會中所流行的社會企業“創業與論述”,及強調社會目的、經濟目的及環境友善之指標,更能平衡企業為追求利潤,而將工資壓低、能源耗損、環境污染等成本外部化的現象。而社會企業雖然在國內已開始受到各方重視,但是仍處於萌芽開創階段,其生態系統(Ecosystem) 需要社會大眾、民間組織以及政府單位的支持,期許在產官學研及社會大眾共同努力下,得以持續創新、成長並穩健發展。而一般在評估公共政策與行政管理時,常會援引“權變理論”與天底下沒有“one best way(萬靈丹)”,及“競爭力”等概念,進行檢視論證。經由本研究的命題觀察檢視,可以看出政府、民間企業及第三部門的投入重建大軍、多元就業開發方案、培力就業計畫、社會企業行動方案等之努力,期待政府能夠在時代變過程中,在既有基礎下,持續推動,企業能師法民間團體“以人為本、互助參與、重視環境”之優點,而民間團體也能師法“企業經營專長,增進獨立營運能力”,進而能夠依據特定對象與弱勢族群的特性,繼續思考“特例子公司”與“庇護工場”及相關“支持性服務方案”的趨勢規劃方向,以充分發揮研訂彈性因應隨機應變的“就業促進”策略,如此當是全民之福,社會之幸、國家之仁。且拭目以待!