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在職訓練如何促進中高齡勞工穩定就業之初探
2017-07-04    文章來源:就業安全半年刊

彭佳儀/勞動部勞動力發展署訓練發展組科長

壹、前言

  我國產業結構以中小企業為主,企業平均存活年數約13年左右,因此在勞動市場上,中高齡勞動者較容易因企業結束經營而轉職或「被迫提早退休」,使得能以屆齡退休的機會不高。

  因此我國除了必須面對人口結構的快速老化之外,勞動市場更面臨著「晚入早出」的問題,整個勞動參與率與其他國家有不小的差距,甚至於相關問題較其他國家更加嚴峻。如何妥善運用中高齡人力,進而改善我國勞動參與「早出」的現象,以緩和未來青壯年者社會負擔,實在是刻不容緩的課題。 

  而中高齡者提早退出勞動市場,綜合我國勞動市場的特性,可能原因之一:因產品週期快速變動的產業生態,中高齡者面臨適應困難情形。特別是低技術者,當個人生產力停滯、落差,再加上勞動市場存在著年齡歧視,使得中高齡者一旦面臨失業之後往往成了「怯志工作者」(discouraged worker),被動選擇退出勞動市場,若在制度上已符合退休資格通常會選擇提早退休。(吳惠林,103)  

  目前針對中高齡者及高齡者就業,討論較多的是就業服務部分,包含中高齡者及高齡者工作媒合、中高齡者聘僱津貼、不同世代間工作分享的可行性、職務再設計等,而有關技能提升的部分,也多以失業者再進入職場的工作技能發展為主。而中高齡勞工在未來將成為勞動市場主要的就業人口之際,本文試著探討各國針對中高齡勞動者之措施及分析,提供職場上的中高齡勞工在職訓練,提高職場技能,以促進中高齡勞工繼續、穩定留在勞動市場的相關做法。 

貳、各國針對中高齡勞工有關職業訓練做法

  臺灣地區「少子女化」以及「高齡化」發生時間雖然比較晚,可是速度快了許多,透過了解他國中高齡勞工職業訓練相關的做法,並了解我國中高齡勞工特性,期望能找出適合我國中高齡勞工在職訓練的方法。

各國提供中高齡勞工有關在職訓練的服務,各有其特色。 

一、 韓國的發展特色:

()   考量中高齡者的工作經歷,推動職業能力開發:包括加強就業認知的轉業訓練(如轉職後與轉調單位同事及上司如何相處等適應性課程)、職業能力附加訓練(開發符合中高齡層身心與能力的訓練方法)、一般職業能力訓練(提供相關企業體驗、現場實習機會)。以終身職業能力開發的觀點,清楚區分人生每一階段,依階段展開「終身訓練-學習策略地圖」。

()   針對預定(潛在)退休人員加強企業的角色:政府規定大企業對於非自願離職的中高齡者,應提供一定期間(如一個月)離職、退休或轉業的教育訓練,課程包括就業媒合、求才資訊、創業資訊及老年因應對策等課程,並提供再就業、生涯規劃等綜合服務。

()   為促進就業,整頓職業訓練補助制度:加強補助適合僱用高齡者的產業,考量其收入,縮減自付訓練費;考量中高齡者的理解與學習能力,調整課程的難易度與學習時數,以改善學習成效,並考量高齡者的學、經歷與住所及收入等,補助適合中高齡者訓練的課程 

()   以公共訓練機關作為先驅角色並引導民間機構的參與:公共部門開辦中高齡者容易再就業職類的訓練課程,引導民間單位開辦中高齡者訓練課程時,兼顧符合中高齡者特性的授課技巧、訓練時數、訓練期間等;並對民間機構改善中高齡者各項訓練設施與裝備等,提供優惠貸款。 

()   加強勞工主要職務職業能力開發

1. 實施勞工有給休假學習請求權:韓國政府規劃自2016年起對具有一定工作年資的中高齡者(40歲以上工作10年以上者),有權要求雇主給予一年以下「有給休假學習」;雇主非有特定事由,不得拒絕,休假結束後則轉調其他科室或回復原類似的職務。同時依職類別、地域別建立代替人力資料庫,以免休假期間產生空缺的情形。

2. 工作分享計畫(The Job-Sharing Program),每年提供720萬韓元的補貼給雇主,作為僱用青少年填補中高齡者休假期間或受訓期間,所出之空缺所需的經費。

3.    補助啟發型職場人(SaladentSalaried man + Student)(2016):針對無法利用休假學習的勞工,善用「補助提升職務能力」或「明日學習卡」等計畫,參加訓練,因應中高齡的職場生涯。(郭振昌;103)

二、新加坡的發展特色:

  讓健康有工作意願的高齡者都能工作到自己想退休的年齡,以便日後能安享有尊嚴的老年生活,這不僅是政府責無旁貸的施政責任,同時也是企業的社會責任,更是每一位高齡者本身應未雨綢繆及早規劃的「自己責任」。

  為了強化國家勞動力的就業力和競爭力,使勞工皆能終身學習並提升技能,推動繼續教育訓練方案(Continuing Education and Training, CET) ,服務專業人士、經理人及高階管理者與技師(PMETs)等專業工作者,也協助老年人、低薪工作者的工作福利所得補助(Workfare Income Supplement, WIS)及工作福利培訓補助(Workfare Training Support, WTS) ,以適應快速變動的經濟。

  繼續教育訓練方案(CET)界定並發展全面性職能體系,以符合訓練者的專業需求,提供成人受訓者職涯發展的訓練歷程,包含訓練評估的進階認證到進階學位學程。WISWTS鼓勵35歲以上,而且月薪不超過1,900元新幣的新加坡公民繼續工作,同時參加培訓,以經濟為誘因,鼓勵他們提高工作技能。受訓者可索取95%的課程學費津貼,課程包括所有受產業認定的勞動力技能資格(WSQ)課程、受教育部批准的持續教育與培訓(CET)課程,以及所有新加坡勞動力發展署(WDA)所認可或支持的技能培訓課程。沒有雇主支持下自行接受培訓的學員亦可獲得每小時4.5新幣的培訓津貼。對於基本英語或數學課程則提供100%的課程津貼,每項語言或數學提升進展可獲得200新幣受訓勉勵獎金。

    符合資格者完成培訓者,除了擁有專業技能或證書,還可獲得每年高達400新幣的持續技能提升獎(TCA)現金獎勵,或擁有專業技能、證書、工藝教育學院或理工學院文憑,獲得1,200新幣的持續教育與培訓資格獎(CQA)現金獎勵。整體而言,新加坡政府十分鼓勵國民持續就業,並鼓勵中高齡者參加就業培訓,以保持就業競爭力。(郭振昌;103)

三、德國的發展特色:2006年德國公共就業服務部門針對中小企業提供WeGebAU(中小企業低技術及高齡勞工訓練)計畫,給予45 歲以上中高齡勞工或低技能高齡勞工提升能力的訓練機會,透過員工教育訓練經費補助或是外訓薪資補貼等作法,提高訓練參與意願。實行結果是中大型企業有較高參與意願,但小型企業以無須加強技能與人力調配困難為由,未踴躍參加。(黃春長、王維旎;2014)

四、日本的發展特色:日本未特別針對中高齡者設計教育訓練與補助。日本的中高齡者面對相對高的失業率,就業者的工作也多是非典型的工作型態,而在增加中高齡勞工的可僱用性,主要的方式就是透過訓練,雖然企業在此扮演了重要的角色,但完全靠此訓練並不足夠,針對教育訓練部分,日本並未特別針對中高齡者有特別的教育訓練與補助,而是利用既有的資源,就是1988年起日本政府提供的教育與訓練津貼(education and training benefit),直接資助個人參與指定課程的學費,這項津貼的經費來源是職業保險,這項計畫讓弱勢族群能得到訓練,也就是那些較不會在企業接受到訓練者。(吳惠林、杜英儀;2014

五、小結:

  綜上,各國在對中高齡的職業訓練做法上,各有其特色,韓國及新加坡以及早規劃職涯發展,開創中高齡的就業競爭力,但韓國做法較全面,包含提供個人生涯規劃等綜合活動,及企業帶職進修訓練,並考量中高齡者特性,選擇適合的訓練方式,及開辦中高齡易就業的訓練課程;新加坡就勞工參與經產業認定或教育部批准的培訓課,即可獲得學費津貼等,並鼓勵勞工提升基本英語及數學能力;德國與日本則著重在提供低技術、中高齡、在企業較少參訓機會者的訓練費用補助。 

參、我國中高齡在職勞工現況

  依據勞動部105年勞工生活及就業狀況調查,有關勞工工作上遭遇的困擾:調查結果顯示,有32%的勞工在工作上有困擾;以「薪資太低」(10.2%)、「體力衰退」(7.2%)、「業績及工作量負荷過重」(6.7%)較多。若以年齡來看,35歲開始,至55~64歲「體力衰退」的困擾比率逐漸上升,「薪資太低」的困擾反而逐漸下降。

  而困擾選項中的「沒有特殊的專長」比率為5.0%、「工作技術上的不勝任」則僅有1.7%,可見國人工作上技術不勝任的困擾相對其他項目是較低的;如果以年齡來看,2項困擾最高的都是25~34歲,而且隨著年齡增加,困擾比率下降。

  又依據行政院主計總處103年中高齡工作歷程調查報告(104) 45~64歲會擔心失業的受僱就業者認為政府應提供的就業協助,以「修訂工時相關規定,提高彈性,使廠商願意多僱用中高齡勞工」(70%)居多,「提供職業訓練」(50%)與「加強求才、求職媒合」(47%)居次。

  勞動部勞動及職業安全衛生研究所103~104年進行的「臺灣中高齡勞動力分析之研究」,依問卷調查結果分析:

一、     退休再就業部分,我國中高齡就業者在退休後有再就業意願上,在年齡層具有顯著差異,主要是以45~54歲有再就業意願的人數會相對較多。另外,在教育程度別方面,也具有顯著差異,主要是教育程度較高者退休後再就業意願顯著高於教育程度低者。在專業職能具備情形上,若中高齡就業者在電腦能力與外語能力較佳,其未來退休後的就業意願較高,換言之,電腦資訊能力與外語能力是目前工作的基本能力。

二、     在職涯發展上,約有54.8%中高齡於前一年參加過教育訓練,而沒有參加教育訓練者占45.2%;沒有參加教育訓練最主要的原因為「事業單位未提供教育訓練機會」(24.9%),其次為「工作太忙」(22.8%),第三則是「沒有適合的訓練課程」(21.8%)。

  綜合上述調查結果,中高齡就業者主要是以45~54 歲者有退休後再就業意願的比例較高;另中高齡在職者工作上技術不勝任的困擾相對其他項目是較低的,而擔心失業的受僱就業者50%期望政府提供職業訓練服務,且如中高齡就業者在電腦能力與外語能力較佳,在退休後的就業意願較高,所以如果能提供較低學歷中高齡勞工訓練協助,及早準備、及早規劃,可更堅定中高齡留在職場的意願。另如果由所僱用的事業單位提供相關在職進修訓練課程,即可減少大部分中高齡勞工沒有參加訓練的影響因素。 

肆、政府提供中高齡在職勞工訓練現況

  依據勞動部勞動力發展署協助在職勞工職業訓練做法及參訓之中高齡勞工比率(如附表)可知,中高齡勞工自主學習比率較高,占總參訓人數45%;由事業單位辦訓時,中高齡勞工參訓比率則較低,不到20%(註)。

附表、勞動部勞動力發展署協助在職勞工參訓做法及45歲以上勞工參訓情形表

 

協 助 作 法

比 率

產業人才投資方案

結合民間訓練單位辦理多元化實務導向訓練課程,並補助參訓勞工80%100%訓練費用,每人3年內最高補助7萬元,以激發勞工自主學習,加強專業知識或技能,提高職場競爭力。

45%

企業人力資源提升計畫

提供事業單位辦理訓練課程之部分訓練費用補助,以協助事業單位辦理員工訓練,有效投資人力資本。

17%

小型企業人力提升計畫

為協助僱用員工人數50人以下小型企業強化健全人才培訓發展,透過政府合額支付費用提供輔導諮詢及訓練執行等措施,有效投資人力資本。

19%

註:「企業人力資源提升計畫」及「小型企業人力提升計畫」並未就申請企業進行員工年齡分布統計,無法知道該等企業的中高齡員工占總體員工的比率,即無法判斷中高齡勞工參訓機會是否較其他年齡層勞工低。 

伍、結論與建議                                           

  高齡時代來臨,中高齡人力資源的開發宜及時,現有的中高齡人力政策視中高齡者為特定對象,然而,對於中高齡者即將成為勞動市場的主流群體,為促進中高齡勞工穩定與持續就業,有關在職訓練的建議,包括: 

一、     提供中高齡在職勞工職涯發展服務:有關職涯發展及學習地圖,目前多以學校提供青年求職準備為主,如果可以儘早於在職勞工步入45歲中高齡之際,即提供職涯規劃協助,並發展專屬的學習地圖,透過持續的學習,建構中高齡勞工在職場上穩定就業的能力,除補充我國勞動力外,並可開啟中高齡者職場第二春。

二、     提升中高齡在職勞工數位技能:隨著產業智慧化發展,未來人機協作的工作環境無論是在製造業或是服務業,都是必然的趨勢,因此,較低學歷、較年長在職勞工數位落差情形確實值得重視,建議可針對中高齡者規劃數位技能提升訓練。  

三、     中高齡勞工訓練資源加值職涯發展:建議可就經過職涯諮詢服務確有職業訓練需求之中高齡勞工,得優先提供訓練資源,或可以得到較高的補助,但是結訓後應有成效評量,達到標準者,才可以接受下一階段的資源挹注,搭配個人職涯學習地圖的開展,有策略的學習,期能達到中高齡技能提升結合職涯發展的加乘效果。

 四、     鼓勵企業為中高齡員工辦理在職訓練:在職勞工參訓主要來源為所僱用的企業,如果企業多為員工辦理訓練,不但提高了勞工參訓的機會,也解決了太忙沒有辦法參訓等問題;建議可透過訓練資源挹注,鼓勵企業提供中高齡勞工更多的參訓機會。 

五、     職業訓練與終身教育分工:我國的職業訓練與終身教育分工分別屬不同部會負責,跨部會合作分工,將有限的資源提供精準的服務,例如有繼續就業或重返職場需求的中高齡勞工,提供職業技能訓練,若以增進生活意義或陶冶性情需求的中高齡者,則提供繼續教育/社區/樂齡教育研習等。