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各國協助青年就業政策分析及供我國借鏡之具體做法:追求實證基礎的青年就業政策
2017-03-02    文章來源:就業安全半年刊

許雲翔/國立中央大學法律與政府研究所助理教授

 

壹、前言

  自2009年金融危機後,全球青年就業趨勢即一改先前的成長,就業環境急速惡化。青年失業率急速上升,面對此一不利的環境,相當多青年因而怯志,選擇退出勞動市場,估算全球有將近64百萬名青年勞動者轉而成為非勞動力,其家庭更進一步陷入貧窮。眼見於此,國際勞工組織(ILO)於2012年提出「青年就業危機:需要各國立即行動」(The Youth Employment Crisis: A Call for Action)的決議報告,各會員國亦相對應提出各種促進青年就業政策。然而四年過去,青年失業仍然嚴峻,缺乏實質進展。根據ILO估算,目前全球2億失業者中,約有37%是屬於年齡層在15-24歲間的青年,失業人數超過7千萬。若以失業率呈現,在20122014年間全球青年失業率平均為13%(如圖1紅線,其餘為各國2015年青年失業率分布),一般而言仍是高於金融危機前的水準,約為11.7%。根據ILO的統計(2015),未來10年有超過10億的青年將進入勞動市場,其失業的可能性為成年勞工的四倍,造成有約6億的青年處於尼特(NEET)的狀態。同時,即便成功尋職,更可能在非正式部門工作,其薪資低,甚至無福利,接近三分之一的青年勞工處於工作貧窮。

 

 

1104年各國15-24歲青年失業率

資料來源:OECDhttps://data.oecd.org/unemp/youth-unemployment-rate.htm

 

  基於此,ILO再次提出「尋求青年就業政策有效性」(What works for youth employment?)的平臺,蒐羅各國各項政策成果評估,在實證基礎上試圖找出有效解決青年失業的對策。本研究整理平臺上的彙整資料,從107種青年就業政策中整理出四大類,亦即「職業訓練」、「創業」、「就業服務」及「就業津貼」,觀察其是否在「就業促進」、「所得」及「企業表現」等三個層面發揮政策成效。就我國而言,在青年就業政策上也有著同樣的跨部門整合思維,為協助青年就業,勞動部整合經濟部、教育部等機關(單位),針對青年職涯、職業及勞動市場認識不足、學用落差等主要就業問題,推動「促進青年就業方案」(實施期程為103年至105年)。另自2016年起行政院即加強推動就業與技術傳承的世代合作,整合「職涯輔導」、「就業媒合」及「職業訓練」三大專業體系,建構訓用合一模式,提升青年技能並順利接軌職場,惟如何拉近與産業的勞動需求,實可從各國經驗中尋得方向。

 

  在盤點各項政策後,研究進一步提出「就業創造」、「特定弱勢青年技能提升及勞動市場政策」、「策略人力資本投資夥伴關係」等各項跨領域,或跨部門的整合性政策建議。

 

貳、我國青年失業情勢與促進青年就業做法

  在評比各國促進青年就業政策之前,研究先針對我國青年失業情勢進行分析,再進一步觀察政府部門所提出的各項青年促進就業方案。以2015年而言,我國15-24歲青年失業率低於OECD國家及全球平均值,亦低於美國等多數歐美國家。就社經環境較為接近的亞洲國家,如韓國及日本來說,則比此二國為高。

  然而,若將此年齡層再拆成15-1920-24兩年齡組,又呈現不同的態勢。由於我國高等教育普及,在24歲前有較高比例的在學人口,若將15-19歲年齡組失業率與美國、日本及韓國相較(如圖2a),我國有不錯表現,僅較日本為高;然若採計20-24歲年齡組失業率(如圖2b),在各國間的評比則呈現落後,特別是在最近數月(20166月後)呈現持續上升的趨勢。從政策需求面的角度來看,這意味著較為切合我國青年的促進就業做法,會是偏重於協助處理高等教育畢業生初次尋職所面臨的各項問題,如就業服務與諮詢。

 

2a: 15-19歲青年失業率                       圖2b:20-24歲青年失業率


  就政策需求判斷而言,可以分成青年就業為了尋職過去在「行為面」上做了什麼準備,及「主觀面」上需要什麼樣的協助。在行為層面,對應勞動部103年「15-29歲青年勞工就業狀況調查」中「青年勞工初次尋職前做過的準備」問項顯示,超過半數(53.4%)的15-29歲青年會在初次尋職前進行準備。準備的比例會隨著青年年齡增加,至25-29歲年齡組增至55.46%;同時在教育程度上亦有所差異,大專(60.63%)及碩士(68.95%)學歷以上者,明顯的較專科以下者有準備的需求;科系上亦有差異存在,人文科系(63.75%)對於初次尋職準備的需求,較其他科系為強。

 

115-29歲青年勞工初次尋職前做過的準備

 

Unit: %

 

合計

增加打工經驗

考取專業證照

做職業興趣分析

找老師諮詢就業方向

參加就業講座

全部

53.40

 30.27

 23.75

 18.05

 8.84

 6.83

年齡組

 

 

 

 

 

 

15~19

39.66

 19.63

 11.52

 9.27

 9.37

 -

20~24

52.68

 32.81

 23.67

 20.02

 10.49

 6.34

25~29

55.46

 30.26

 25.31

 18.11

 7.92

 7.93

教育程度

 

 

 

 

 

 

國中及以下

23.29

 14.55

 6.50

 2.87

 3.99

 0.18

高中(職)

41.14

 28.46

 13.41

 13.93

 6.17

 2.31

專科

44.92

 26.19

 19.20

 6.06

 4.79

 2.39

大學

60.63

 33.43

 30.19

 21.06

 9.47

 8.86

碩士及以上

68.95

 26.36

 27.91

 28.28

 19.44

 15.35

科系

 

 

 

 

 

 

人文

63.75

 35.48

 30.96

 22.87

 11.33

 6.80

社會

62.75

 37.01

 30.80

 23.93

 11.11

 10.45

科技

57.19

 26.77

 26.80

 17.03

 9.03

 8.96

資料來源:勞動部

 

  若再細就準備項目來看,其中包含「增加打工經驗」、「考取專業證照」、「做職業興趣分析」、「找老師諮詢就業方向」、「參加就業講座」等項目,可以發現不同年齡組、教育程度及科系別所希望得到的準備項目,均投入較高的比例在增加打工經驗,考取專業證照次之,做職業興趣分析再次之。但對於碩士及以上學歷的青年,其順序則反之;科系為科技的青年,則是準備考取專業證照為首要。

 

  而在主觀層面,對於15-29歲青年尋職時究竟需要什麼樣的資訊,「青年尋職有幫助之就業資訊」問項顯示,不分年齡層、教育程度及所屬科系,普遍較為需要面試或求職技巧,就業市場與情勢分析次之,職業訓練訊息再次之。但在特定年齡層及教育程度,順位則會略微調整,如25-29歲青年及具備大學學歷青年,職業訓練訊息的重要性則上升至第二。

 

215-29歲青年尋職有幫助之就業資訊

Unit: %

 

合計

就業市場與情勢分析

面試或求職技巧

熱門行職業介紹

創業資訊

職業訓練訊息

全部

81.52

40.98

48.24

 26.81

 21.82

 40.73

年齡組

 

 

 

 

 

 

15~19

72.70

 38.06

 40.22

 20.37

 14.12

 31.76

20~24

80.31

 40.62

 49.23

 29.78

 24.31

 39.40

25~29

83.23

 41.52

 48.71

 26.06

 21.48

 42.53

教育程度

 

 

 

 

 

 

國中及以下

62.07

 28.73

 35.39

 26.80

 21.20

 28.31

高中(職)

75.18

 34.36

 38.21

 29.28

 20.63

 37.37

專科

73.68

 31.38

 38.78

 23.57

 20.22

 38.00

大學

86.52

 44.71

 53.45

 26.42

 23.57

 44.76

碩士及以上

85.21

 51.49

 60.60

 23.04

 15.09

 33.26

科系

 

 

 

 

 

 

人文

83.47

 37.33

 54.39

 22.90

 24.45

 43.12

社會

86.28

 46.15

 57.69

 27.79

 21.51

 43.34

科技

84.89

 45.59

 47.98

 24.90

 22.83

 42.15

資料來源:勞動部

 

  實際上,我國又是如何回應這樣的政策需求?一如前述,我國對於青年失業問題的主要政策回應是促進青年就業方案,自103(2014)年開始推動。而該方案於105(2016)年尚有滾動新增部會子計畫,同時亦有子計畫解除列管及終止,研究依五大類主軸整合青年圓夢網站內資料進行整理,分別為「職場體驗」、「職業訓練」、「職涯探索」、「改善青年工作環境」及「就業服務」等政策供給 。研究整理上述網站資料發現,我國在促進青年就業上投入較高的比重在職場體驗(20項計畫),就業服務次之(19項計畫),銜接校園與職場的職業訓練再次之(14項計畫)。綜合上面分析,我國青年促進就業的政策需求與政策供給呈現如下表,除第一項外,基本上兩者順位上一致:

 

3:我國青年就業政策需求與供給順位對照表

 

政策需求

政策供給

1.         職場體驗(增加打工經驗)

1.         職場體驗

2.         職業訓練(考取專業證照)

2.         就業服務

3.         職涯探索(做職業興趣分析)

3.         職業訓練

 

資料來源:研究自製

 

  這樣的結果意味著一些能夠強化青年與就業市場連結,或協助青年從學校過渡至職場(school-to-work transition)的措施可能較符合需求,諸如提供個人職涯諮詢服務、設置青年就業專櫃及建置青年就業服務資訊平臺、提供青年一案到底及完整資訊之就業服務,同時可以思考增加考取專業證照的職業訓練。

 

 

參、 各國促進青年就業做法檢討

  青年失業是全球性的問題,從2012年後,各國政府亦大力投入資源在各項促進青年就業措施。基本上,這些措施可以分為總體產業政策、青年創業政策(稅賦減免與補貼、信用貸款)、教育與訓練政策(技能教育、學徒制、職涯轉換)、刺激勞動需求(薪資補貼、社會福利捐減免)、勞動法規(部分工時、定期契約及其他適用於青年的契約、反歧視立法)、積極勞動市場政策等六種類型。然而整體來說,這些林林總總的作法並未有效改善全球青年的就業處境,青年仍占整體失業者的多數;即便就業,亦面臨工作貧窮的問題。

[1] http://young.ejob.gov.tw/Pages/ProjectList.aspx?ID=1

 

此一結果,不但是人力資源的損耗,亦阻礙了社會融合,甚至是社會動亂的根源所在,中東與埃及等地的風起雲湧的民主化運動或革命即為顯例。

 

  儘管如此,國際組織仍試圖在上述這些措施的執行經驗上,找出能夠真正發揮效用的做法。在ILO的「尋求青年就業政策有效性」平臺上,Kluve等人(2016)以後設分析(meta analysis)各國107種青年就業作法進行再評估,將上述政策再精簡為「職業訓練」、「創業」、「就業服務」及「就業津貼」等四大類型(如表4),試圖從中尋找能夠真正支持青年就業,其篩選的標準有四:(一)屬於積極勞動市場政策的一環,並至少具備訓練與技能發展、創業育成、就業服務或公共就業等四種屬性之一;(二)專門針對1535歲青年設計的計畫;(三)能夠以實驗或準實驗(quasi-experimental)方式進行評估的計畫;(四)計畫能夠在就業(包含就業能力、工時、失業期間)、薪資(包含所得、薪資或消費)或企業表現等成果中,也就是「就業促進」、「所得」及「企業表現」上能支持青年就業,至少就其中一種作為計畫產出的變數,進行測量。

 

4ILO整理各國青年就業政策與預期成果一覽表

成果

 

政策

就業

所得

企業表現

就業

可能性

失業

可能性

參與率

工作時間

失業期間

就業品質

所得

家庭所得

消費水準

薪資

公司利潤

公司銷售

僱用

員工數

資本投資

公司留存

 

職業訓練

技能訓練

法國

德國

瑞典

美國

美國

美國

美國

葡萄牙

法國

法國

法國

美國

瑞典

美國

 

法國

美國

 

 

 

 

 

 

經商訓練

美國

約旦

 

 

 

法國

法國

美國

 

 

法國

 

 

 

 

 

 

識字訓練

美國

德國

瑞典

美國

美國

美國

法國

法國

美國

美國

 

美國

 

 

 

 

 

 

軟技能

訓練

美國

英國

德國

瑞典

法國

美國

美國

美國

法國

法國

美國

瑞典

美國

法國

美國

 

法國

 

法國

 

 

創業

創業建議

法國

英國

 

 

 

 

 

英國

 

法國

法國

英國

 

法國

 

法國

 

 

經商技能

法國

 

 

 

 

 

 

 

法國

法國

 

法國

 

法國

 

 

進入市場

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

信貸

法國

英國

 

 

 

 

 

英國

 

法國

法國

英國

 

法國

 

法國

 

 

補助

英國

 

 

 

 

 

英國

 

 

英國

 

 

 

 

 

 

微型貸款

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

就業服務

尋職協助

法國

德國

英國

美國

瑞典

德國

美國

美國

美國

德國

葡萄牙

德國

法國

美國

德國

 

 

法國

美國

 

 

 

 

 

 

就業

法國

德國

美國

瑞典

英國

美國

美國

美國

葡萄牙

芬蘭

 

法國

美國

芬蘭

 

 

法國

美國

 

 

 

 

 

 

尋職津貼

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

就業津貼

雇主就業補助(社會保險減免)

法國

瑞典

美國

加拿大

加拿大

加拿大

加拿大

法國

法國

加拿大

法國

加拿大

 

 

法國

美國

加拿大

 

 

 

 

 

 

雇主就業補助(勞工成本降低)

英國

瑞典

澳洲

 

 

 

法國

法國

法國

 

 

法國

 

 

 

 

 

 

員工就業補助

瑞典

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

公共就業計畫(基礎工程)

德國

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

公共就業計畫(社會及社區發展)

英國

德國

英國

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

資料來源:ILO (2016) Evidence Gap Map, http://www.wwinye.org/wwinye/evidence-gap-map

 

  Kluve等人最後列出31個國家的作法,其中包含55種訓練計畫,15種創業計畫,10種就業服務及21種公共就業(包含津貼),並針對這些做法的結果進行後設分析。數項結論如下:

 

一、 積極勞動市場政策對青年就業具有正面效益:相對於總體產業政策或勞動法規修正,參與更為針對性(targeted),包含職訓、就業服務與薪資補貼在內積極勞動市場政策的實驗組青年,其就業變動量、薪資均較對照組明顯增加,具有正面效益。不過在企業表現上,各項促進青年就業措施對雇主的效益有限,且不具統計顯著性。

二、 政策投資的實際效益需要較長的時間跨度來評估Kluve等人認為對於青年就業措施較為妥適的觀點,必須視其為一種長期性的人力投資,以較長的時間跨度來進行評估,採取類似我國勞動部「畢業青年就業狀況調查及追蹤輔導機制」的作法,才能認定出真正有效的做法。

三、 青年促進就業措施效果在各國間有顯著差異:同樣的政策或措施,其政策效果在高所得與中低所得國家間即會有顯著差異。中低所得國家的政策所能創造的效益較高,可能的原因在於相對而言,高所得國家的低技術或失業勞工,其所處勞動市場偏向技術密集,對於技術要求程度較前者為高,這使得同樣是推動職訓或就業服務,相對需花費更大成本,方能促進技術水準偏低的青年就業。也因而在高所得國家,政策型態不具備決定性影響,職訓、就業服務與薪資補貼成效的差異甚小,甚至不具備統計顯著性。

 

而相反的,在中低所得國家中,以職業技能訓練及創業對青年的效益最大,特別是在薪資表現上。不過,創業型態的促進青年就業政策成效在各國變異性相當大,需要進一步觀察。

四、 能夠結合數種服務的計畫或措施對青年的效益最大:能夠將就業服務或職涯等服務整合,或以單一窗口方式提供的促進就業計畫,如我國「提供青年一案到底及完整資訊之就業服務」,能夠創造最大效益。

五、 經過妥善或適當設計的促進青年就業計畫或措施,其對政策效益的影響大於計畫或措施是屬於哪一類型:在受理階段能夠針對青年求職者進行分流及側寫(profiling),同時在計畫過程持續的觀察或蒐集參與者的相關成效資訊,進一步分析資訊以作為計畫持續修正的實證基礎(evidence basis),也就是說「如何設計」一套針對性、隨時回饋執行績效的方案,比方案「究竟屬於」職訓、就業服務或薪資補貼來得重要。

 

 

肆、 我國可參考方向

  從ILO的檢討過程,我們可以得到什麼啟示?就Kluve等人所歸納各國青年相關就業政策的檢討經驗,對應我國過去青年促進就業的方案,可發現共同處多,特別是總統勞動政策政見中,關於未來的青年就業方向:整合「職涯輔導體系」、「就業媒合」、「職業訓練體系」等方式提供一案到底式的服務,同時仿效日本「工作卡」制度,在看法上可以說相當一致。下列檢討發現,足供我國未來設計促進青年就業方案參採:

 

一、 持續以單一窗口的概念設計促進青年就業方案,整合數項針對青年的服務,同時在受理階段做好分流側寫工作,並於計畫過程持續的觀察或蒐集參與者的相關成效資訊:特別是針對相對屬於高所得國家的我國,青年普遍接受高等教育,就業需求更為個人傾向,或較難如過往,機械式的對應所屬科系至從事職類或業別,擬定促進青年就業方案時,更需有妥善分流及謹慎設計,同時亦可讓就業服務體系更有效率的引導青年就業。

因而需全面的將多種提供給青年的服務整合進來,讓青年能夠更有準備的參與就業市場,站在更好的位置。

二、 強化特定弱勢青年技能提升及勞動市場政策:從我國過去方案的檢討發現,原住民相關的就業服務及職業訓練達成率偏低,而各國檢討發現,若能針對勞動市場中類此較為弱勢族群設計,或提供針對性方案,實際上能創造出甚大效益,如原住民青年薪資水準與就業穩定的增幅,應會大於一般青年。

三、 策略人力資本投資下的公私夥伴關係(public private partnership)各國檢討的過程發現,青年相關政策投資的實際效益需要較長的時間跨年度來評估,特別是技能訓練,在判斷其成敗之時,非但應透過12年以上的時間來觀察,更需業界隨時回饋技能需求,這需要與業界建立起長期性的策略人力資本投資夥伴關係。相關制度如日本工作卡,此種結合企業、公共及民間教育訓練機關等的計畫可供我國設計參考,青年接受人力投資(職業訓練)後需接受企業評價,並再次透過職涯諮詢,重新檢視工作卡相關資料後,再投入求職市場,方能實踐人力資本累積的概念。